Foire aux questions: Agences de crédit à l’exportation

Que sont les agences de crédit à l’exportation?

Les agences de crédit à l’exportation (ACE) sont des institutions publiques qui fournissent aux entreprises des prêts soutenus par l’État, d’autres garanties, des crédits et des assurances pour appuyer les exportations et les investissements à l’étranger. Les ACE visent principalement à faciliter le commerce dans les pays moins développés et les économies émergentes dans des situations de risque politique et financier. Les ACE sont une source importante de financement et d’assurances pour le secteur privé. Leur influence a grandi de façon significative dans la foulée de la crise financière mondiale de 2008 alors que les États ont élargi les mandats, budgets et pouvoir d’emprunt des ACE.

Que signifie « Les produits des ACE sont ‘garantis par l’État’ »?

Les gouvernements qui ont et gèrent des agences de crédit à l’exportation sont responsables de leurs transactions et des dettes et passif qui y sont liés. En d’autres mots, le public est ultimement responsable pour toute obligation financière ou autre qui pourrait découler des activités des agences de crédit à l’exportation.

Qu’est-ce que Exportation et développement Canada?

Exportation et développement Canada (EDC) est une société de la Couronne du gouvernement fédéral. Les sociétés de la Couronne sont la propriété entière du gouvernement du Canada. EDC a été créé en 1944 pour appuyer le commerce d’exportation du Canada et développer la capacité canadienne de répondre aux occasions favorables au plan international pour le monde des affaires. EDC fait rapport au Parlement par l’entremise du ministre du Commerce international. En 2014 EDC a consenti au secteur privé près de 95 milliards $ en financement et en assurances. Le secteur extractif a de loin été le plus grand bénéficiaire des services de EDC, recevant en soutien financier près de 25 milliards $.

Comment EDC évalue-t-il ses éventuels clients?

Exportation et développement Canada  utilise les normes internationales dans son examen des clients potentiels. Elles comprennent les Normes de performance de l’International Finance Corporation et les Principes de l’Équateur. Les Normes de performance, sur lesquelles se fondent les Principes de l’Équateur, souffrent d’un certain nombre de lacunes, y compris dans le domaine des droits humains.

De plus, on ne sait pas si EDC requiert de ses clients qu’ils se conforment à ces normes. EDC ne divulgue pratiquement aucune information sur ses évaluations des compagnies. Il n’est pas clair comment EDC détermine si une transaction d’affaires se qualifie pour obtenir un appui, quelles conditions il impose aux clients qui obtiennent un appui, comment il évalue si ses clients demeurent conformes à ces conditions, ni comment EDC traitent les cas de non-conformité.

Il est clair que le processus de contrôle diligent de EDC est inadéquat. EDC accorde un appui à des compagnies associées à des violations des droits humains, à des dommages environnementaux, à la corruption et à l’évasion fiscale. Voir nos documents de référence pour plus de détails.

EDC est-il assujetti à la Loi sur l’accès à l’information?

En 2007, Exportation et développement Canada fut assujetti à la Loi sur l’accès à l’information. Toutefois l’application de la loi à la société de la Couronne est sévèrement entravée par une large exemption prévue dans la Loi sur le développement des exportations. Cette exemption a pour effet de caractériser sans distinction comme étant confidentielle toute information que EDC reçoit de ses clients. L’exemption permet également à EDC de traiter comme étant confidentielle toute documentation interne produite au cours de l’évaluation d’un projet, de son approbation et de son suivi étant donné que ces documents contiennent nécessairement de l’information reçue des clients. L’exemption sape de façon efficace l’application à EDC de la Loi sur l’accès à l’information.

Les agences de crédit à l’exportation ont-elles des obligations en matière de droits humains?

En vertu des règles internationales sur la « responsabilité des États », les actions et les omissions des institutions d’État, telles que les agences de crédit à l’exportation, sont attribuables à l’État. Les États doivent s’assurer qu’ils ne contreviennent pas, par les activités de leurs agences, à leurs obligations légales internationales, y compris dans le domaine des droits humains définis dans le droit international. Cela signifie que le devoir des États de protéger quiconque contre la violation de leurs droits humains par des tiers (comme les compagnies) s’étend aux activités d’institutions comme les agences de crédit à l’exportation. Par conséquent les États ont des obligations légales internationales de s’assurer que de telles institutions ne facilitent ni ne ferment les yeux sur les violations de droits humains par les entreprises dont ils appuient les activités.

Selon l’ancien expert indépendant des Nations Unies Cephas Lumina, « quand un gouvernement, directement ou par son agence de crédit à l’exportation, ne fait pas preuve de la diligence raisonnable nécessaire à la protection des droits humains contre un comportement potentiellement préjudiciable d’acteurs non étatiques, il se place en défaut de ses obligations en vertu du droit international relatif aux droits humains. »

Qu’est-ce qu’exige la protection des droits humains?

Les Principes directeurs des Nations Unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme présentent le lien État-droits humains comme un domaine requérant un degré plus élevé de diligence raisonnable en matière de droits humains. Ces Principes appellent les États à « exercer une protection contre les violations des droits de l’homme commises par des entreprises qui reçoivent, de manière substantielle, un soutien et des services d’organismes publics tels que des organismes de crédit à l’exportation. » Ils conseillent aux États d’« encourager et, le cas échéant, exiger une diligence raisonnable en matière de droits de l’homme de la part des organismes eux-mêmes et des entreprises qui reçoivent leur soutien. »

Les Principes directeurs des Nations Unies soulignent également l’importance d’être transparent et la nécessité de faire rapport sur les mesures prises pour que les risques relatifs aux droits humains soient traités effectivement. Finalement, les principes directeurs invitent les gouvernements à assurer l’efficacité des mécanismes judiciaires nationaux, y compris en réduisant les obstacles qui pourraient conduire à nier l’accès aux recours.

Les exigences en matière de droits humains sont-elles respectées?

Depuis que le Conseil des droits de l’homme de l’ONU a endossé les Principes directeurs (en juin 2011), des États ont adopté des dispositions aux plans international, régional et national qui touchent au problème du crédit à l’exportation et des droits humains. Toutefois, ces efforts ont évité d’aligner les activités des agences de crédit à l’exportation sur soit le droit international, soit les Principes directeurs.
Pour plus ample information, voir la publication de 2015 Export Credit Agencies and Human Rights: Failure to Protect, produite par les groupes Halifax Initiative, Both Ends, CounterCurrent, Forum Suape et Rios Vivos.

Les exigences en matière de droits humains sont-elles respectées au Canada?

Le Canada n’a pas de dispositions législatives liant les droits humains et le crédit à l’exportation. La loi ou les règlements qui gouvernent EDC ne mentionnent pas les droits humains.

En 2007, Exportation et développement Canada a publié une Déclaration sur les droits de la Personne. La déclaration n’a rien de la politique claire et exhaustive sur les droits humains qui serait nécessaire pour assurer que les activités de EDC ne facilitent ni ne ferment les yeux sur les violations des droits humains par ses clients.

La déclaration explique que :

Lorsque EDC étudie un projet, son service d’Évaluation des risques politiques évalue de façon systématique les risques politiques inhérents au projet et au pays hôte, en analysant notamment les facteurs qui influent sur les conditions des droits de la personne dans le pays en question. Les projets et les pays qui sont considérés comme présentant un risque élevé au regard des droits de la personne font l’objet d’une analyse plus approfondie.

La déclaration n’identifie pas les facteurs pris en compte dans l’analyse du risque politique par EDC. Bien qu’on affirme considérer « les facteurs qui influent sur les conditions des droits de la personne dans le pays en question », il n’est pas clair de quelle façon ces conditions sont elles-mêmes évaluées. EDC ne définit pas le seuil qu’il applique pour décider d’entreprendre « une analyse plus approfondie ». La méthodologie de cette analyse additionnelle demeure inconnue.

La déclaration affirme que « les projets d’investissement peuvent avoir des incidences considérables sur les droits de la personne. EDC reconnaît que les institutions financières doivent s’efforcer d’évaluer les effets négatifs potentiels de leurs activités sur les droits des personnes directement touchées par de tels projets. » Toutefois la déclaration garde le silence sur la question de savoir si et comment EDC évalue cette potentialité, sur ce qu’il attend de ses clients en regard des droits humains et sur ses moyens de s’assurer que ses clients respectent ces attentes, durant toute la durée d’un projet.

La déclaration n’articule pas une « une politique requérant des clients qu’ils exercent une diligence raisonnable quant à leurs éventuels impacts sur les droits humains », ce qui permettrait à EDC de « sonner l’alarme face à des situations où de sérieuses inquiétudes concernant les droits humains exigeraient une plus grande surveillance – et éventuellement d’indiquer où l’appui de l’État ne devrait pas être accordé ou maintenu », comme l’a recommandé l’ancien représentant spécial des Nations Unies pour les entreprises et les droits de l’homme.

Qu’ont fait les décideurs pour combler ces lacunes?

En 2005, un sous-comité du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international (CPAECI) a tenu des audiences sur les activités des compagnies minières canadiennes dans les pays en développement. Le CPAECI, qui comprenais des parlementaires de tous les partis politiques représentés alors au Parlement, a subséquemment publié son quatorzième rapport au gouvernement du Canada. Ce rapport présentait un certain nombre de recommandations visant à réduire les impacts des compagnies canadiennes. Parmi ces mesures, le comité permanent pressait le gouvernement de

… mettre en place de plus forts incitatifs pour encourager les compagnies minières canadiennes à mener leurs activités à l’extérieur du Canada d’une manière socialement et écologiquement responsable et conforme aux normes internationales relatives aux droits humains. Les mesures en ce domaine doivent inclure de rendre l’appui du gouvernement canadien – comme le financement des exportations et des projets et les autres services offerts par les missions canadiennes à l’étranger – conditionnel au respect par les compagnies de normes clairement définies en matière de responsabilité sociale des entreprises et de droits humains, particulièrement au moyen d’un mécanisme d’évaluation des conséquences sur les droits humains.

Le rapport du CPAECI a poussé le gouvernement du Canada à organiser une démarche de consultation exhaustive sur l’industrie extractive canadienne dans les pays en développement. Entre autres sujets, cette démarche innovatrice de table ronde a examiné le rôle que joue le gouvernement pour faciliter les investissements à l’étranger des compagnies extractives canadiennes. Les consultations ont débouché sur la publication d’un rapport contenant une série de recommandations stratégiques à l’adresse du gouvernement canadien.

Le rapport invite Exportation et développement Canada à renforcer sa démarche de diligence raisonnable à l’égard de clients potentiels, y compris dans le domaine des droits humains. Il recommande aussi que EDC améliore sa politique de divulgation par la publication des évaluations de projet, de l’information sur les changements exigés et les mesures d’atténuation, et des documents de suivi et d’évaluation.

Le gouvernement canadien n’a pas adopté les recommandations de la table ronde.

En 2009, un projet de loi privé sur Exportation et développement Canada a été déposé à la Chambre des communes. Le projet de loi visait à établir un ensemble de normes contraignantes pour les compagnies extractives recevant le soutien de EDC, du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (par les ambassades canadiennes et le délégué commercial) et du Régime des pensions du Canada. Un défaut de conformité aurait entrainé la cessation de l’appui gouvernemental. Le projet de loi cherchait aussi à créer un mécanisme de plaintes public pour les activités à l’étranger des compagnies extractives, ouvert aux Canadiens et aux Non-Canadiens.

Le projet de loi a été défait en 2010 par une faible marge à la troisième lecture.

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